Remissvar på SOU 2023:53 – arbetsskadeförsäkring

Yttrande över betänkande En ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring (SOU 2023:53)

Ladda ner

Sammanfattning

Svenska Covidföreningen (SCF) tillstyrker förslaget att undantaget för skador som har framkallats av smitta ska avskaffas och att det generella skadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen därmed ska gälla även för skador som uppkommer till följd av smitta. Det har under coivd-19-pandemin blivit uppenbart hur smittspridning kan medföra att arbete på de flesta arbetsplatser innebär en risk för smitta som den enskilde inte kan kontrollera eller skydda sig mot. Regelverket är därmed i behov av en uppdatering som medför att samhället på ett mer ändamålsenligt sätt tar ansvar för de konsekvenser av smittspridning i stor skala som kan drabba enskilda – både under nuvarande pandemi och kommande.

Beträffande grundförutsättningarna för arbetsskadeersättning menar SCF att det vore mer ändamålsenligt att tillämpa ett krav som inte bygger på prognos utan istället är utformat i likhet det som gäller hos AFA försäkringar (det vill säga att besvären måste vara kvar i minst 180 dagar efter dagen då sjukdomen visade sig). Prognos som kriterium för rätt till ersättning förtar nämligen beredskapssyftet med regeländringen i praktiken, eftersom det ligger i sakens natur att kunskap om prognos kommer att saknas under flera års tid varje gång samhället drabbas av en ny sjukdom. Ett prognoskrav på 180 dagar är dock bättre än ett prognoskrav på minst ett år.

SCF menar också att förslaget måste utformas så att även enskilda som ådragit sig arbetsskada på grund av covid-19 mellan april 2022 och fram till ikraftträdandet av nu aktuellt förslag i juli 2024 omfattas. I annat fall ges andra yrkesgrupper än hälso- och sjukvården möjlighet till arbetsskadeersättning om arbetsskadan uppstått före april 2022 och efter juli 2024 men inte däremellan. Sakliga skäl för sådana skillnader saknas. En sådan ordning måste därför uppfattas som tämligen godtycklig och mindre lämplig. Inte heller går det i linje med det angivna syftet bakom regeländringarna, vare sig i det nu aktuella betänkandet eller i S2022/00193. SCF menar därför att det finns starka skäl att låta regeländringarna gälla retroaktivt, åtminstone från april 2022. Det vore ett mer ändamålsenligt sätt för samhället att ta ansvar för de konsekvenser av smittspridning i stor skala som kan drabba enskilda.

Allmänna synpunkter

SCF är en ideell patientförening som företräder personer som har drabbats av långvariga hälsokonsekvenser av covid-19-infektion, postcovid, under pandemin. Bland våra 4 400 medlemmar återfinns personer från en rad olika yrkesgrupper som smittats på sina arbetsplatser.

Resultaten av SCF medlemsenkät, genomförd i samarbete med Lunds universitet 2022, indikerar att postcovid kan få en kraftigt negativ inverkan på hälsa, funktionsnivå, livskvalitet och försörjningsförmåga, någonting som också bekräftas av en rad internationella studier och rapporter. Av 1 100 respondenter uppgav hela 24 procent att de har förlorat arbete eller huvudsaklig sysselsättning på grund av sin postcovid. Andelen var som störst i gruppen med svår postcovid, det vill säga bland de med lägst hälsa och funktionsnivå efter covid-19-infektion.

SCF har mot denna bakgrund valt att yttra sig över betänkandet En ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring (SOU 2023:53). Vi hoppas att departementet formellt inkluderar SCF som remissinstans i lagstiftningsprocesser med tydlig koppling till pandemin, covid-19 och postcovid i framtiden.

SCF har granskat utredningens förslag och bakomliggande resonemang beträffande undantaget vid smitta (kap. 12) och därtill hörande övergångsbestämmelser (kap. 18). I övriga delar har vi inte avgivit något yttrande.

12 Undantaget vid smitta

SCF tillstyrker förslaget att undantaget för skador som har framkallats av smitta ska avskaffas, och att det generella skadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen därmed ska gälla även för skador som uppkommer till följd av smitta. SCF välkomnar också konstaterandet att effekter av sjukdom till följd av smitta kan bli allvarliga samt att lärdomar från covid-19-pandemin och SARS-CoV-2:s långvariga hälsokonsekvenser (postcovid) har beaktats i betänkandet. Som också påtalas har det under covid-19-pandemin blivit uppenbart att smittspridning kan medföra att arbete på de flesta arbetsplatser innebär en risk för smitta som den enskilde inte kan kontrollera eller skydda sig mot. Regelverket är därmed i behov av en uppdatering som medför att samhället på ett mer ändamålsenligt sätt tar ansvar för smittspridningens konsekvenser som drabbar enskilda. SCF menar att det är viktigt både i förhållande till nuvarande pandemi och som beredskap inför kommande pandemier.

Däremot menar SCF att ett prognoskriterium som grundkrav för livränta är mindre lämpligt om beskrivna syften med regeländringarna ska uppnås i praktiken. Att istället uppställa ett krav på att besvären måste kvarstå i minst 180 dagar från det att sjukdomen visat sig, likt vad som gäller för AFA försäkringar, hade varit en lämpligare lösning. Prognos som kriterium för rätt till ersättning riskerar nämligen att förta beredskapssyftet med regeländringen i praktiken. Det riskerar också att under flera års tid medföra stora svårigheter för personer som drabbats av postcovid att uppfylla de grundläggande kriterierna för arbetsskada, trots att de smittats på arbetsplatsen och har fått en kraftigt nedsatt arbetsförmåga som följd.

När samhället drabbas av en ny sjukdom ligger det nämligen i sakens natur att kunskap om den nya sjukdomens prognos kommer att saknas under flera års tid. SCF noterar att kunskaperna om förlopp och behandlingsmetoder beträffande postcovid ännu är begränsade. Patientgruppen är därtill heterogen, med variation i såväl symtom som svårighetsgrad och sjukdomsduration, och postcovid kan också gå i skov. Det är därför fortfarande svårt att göra en närmare medicinsk prognos i varje enskilt fall av hur lång tid rehabiliteringen av den försäkrade beräknas ta eller när eller om den försäkrade beräknas få tillbaka sin arbetsförmåga. Ett prognoskrav på 180 dagar är dock bättre än ett prognoskrav på minst ett år.

Möjligheterna att uppfylla kriterierna för ersättning kan dessutom försvåras och fördröjas ytterligare om ändamålsenliga satsningar inom hälso- och sjukvård inte samtidigt genomförs. Det har blivit tydligt under covid-19-pandemin där svensk hälso- och sjukvård, delvis på grund av hur styrningen är utformad i Sverige, har varit senfärdig med att bygga organisatoriska strukturer för att möjliggöra ett accelererat och jämlikt lärande om postcovid i landet:

• Tillgång till specialiserad postcovidvård varierar kraftigt över landet. Många regioner har lagt ner sina postcovidmottagningar, och väntetiderna är ofta långa på de mottagningar som finns kvar. Det innebär att många postcovidpatienter i praktiken nekas specialistvård för sin sjukdom, vilket gör det ännu svårare att prognostisera under hur lång tid nedsättningen av arbetsförmågan kan antas bestå [1]. Den ojämna kunskapen om postcovid inom professionen och det faktum att symtomen kan yttra sig på olika sätt hos olika patienter, kan också leda till vaga och motsägelsefulla medicinska underlag om när den försäkrade beräknas få tillbaka sin arbetsförmåga [2].
• Möjligheterna att testa sig för covid-19 har varit begränsade under delar av pandemin och så kallade hemmatest journalförs som regel inte av hälso- och sjukvården. Det medför svårigheter att tillhandahålla medicinsk utredning som styrker den försäkrades sjukdomstillstånd. Möjligheten att få tillgång till test, och resultaten journalförda, är därmed inte enbart viktigt ur en smittspårningssynpunkt utan också för att enskilda som drabbas av långvarig sjukdom ska ges möjlighet till en medicinsk utredning som kan läggas till grund för ersättningsanspråk.

Samtida satsningar på diagnostik, utredning och behandling i hälso- och sjukvård och forskning, liksom att bygga organisatoriska strukturer över landet för att möjliggöra ett accelererat lärande och en jämlik vård är därmed också viktiga utifrån ett beredskapsperspektiv.

18 Övergångsbestämmelser

SCF menar att de föreslagna ändringarna om avskaffandet av undantaget vid smitta bör tillämpas retroaktivt, åtminstone från april 2022.

Bakgrunden till det nu aktuella förslaget

I början av pandemin var möjligheten till arbetsskadeersättning på grund av covid-19, något förenklat, avgränsad till personer som ådragit sig smittan i arbete inom hälso- och sjukvård. Någon möjlighet för andra yrkesgrupper att erhålla ersättning fanns således inte. Det innebar att personer inom andra kontaktyrken, såsom lärare och chaufförer, lämnades helt utan möjlighet att söka ersättning för långdragen inkomstförlust trots att möjligheten för den enskilde att skydda sig mot smitta i stort sett var obefintlig.

Under 2022 föreslogs därför förändringar i regelverket. Det motiverades med att pandemin hade satt ljuset på att spridningen av covid-19 kan medföra att arbete på de flesta arbetsplatser och med de flesta arbetsuppgifter innebär en risk för smitta med långvarig skada och inkomstförlust som följd. Som exempel nämndes att en chaufför, som utsatts för smitta från en passagerare och åsamkats långdragen inkomstförlust på grund av postcovid, inte med dåvarande regelverk kunde beviljas ersättning från arbetsskadeförsäkringen [3].

Den lagtekniska lösning som valdes i 2022 års ändringar var att, för andra yrkesgrupper än dem inom hälso- och sjukvård, koppla möjligheten till arbetsskadeersättning till smittskyddslagens klassificering av samhällsfarliga sjukdomar. Regeländringarna trädde i kraft i april 2022 och gällde retroaktivt. I anslutning till detta, den 1 april 2022, avklassificerades dock covid-19 som en samhällsfarlig sjukdom i ett separat regeringsbeslut. Att så skulle ske hade regeringen redan aviserat under remisstiden för 2022 års förslag. Konsekvensen av regeländringen blev således att någon reell utvidgning av rätten till arbetsskadeersättning till andra yrkesgrupper uteblev, om arbetsskadan på grund av covid-19 ådragits efter april 2022. Detta påtalades av flera remissinstanser och SCF framförde att den lagtekniska lösningen att koppla ersättningsrätten till smittskyddslagens klassificeringar, särskilt då man redan visste att covid-19 skulle avklassificeras i anslutning till ikraftträdandet, inte var ändamålsenlig [4]. SCF framförde att det istället hade varit mer lämpligt att, i enlighet med som gäller för vissa andra sjukdomar, föra in covid-19 direkt i förordningen. Utöver att klassificeringen av smittsamma sjukdomar enligt smittskyddslagen bygger på helt andra överväganden än arbetsskadeersättningsregelverket så hade en sådan lösning medfört att 2022-års förslag faktiskt fått avsedd utvidgande effekt.

SCF synpunkter på det nu aktuella förslaget

Det nu aktuella förslaget föreslås inte gälla retroaktivt. Det innebär att andra yrkesgrupper än de inom hälso- och sjukvården som ådragit sig en arbetsskada på grund av covid-19 mellan april 2022 och juli 2024 – det vill säga under halva den tidsperiod som pandemin hittills varat – inte ges någon laglig möjlighet att erhålla arbetsskadeersättning. SCF menar att denna ordning är mindre lämplig. Inte heller går den i linje med det angivna syftet bakom regeländringarna, vare sig i det nu aktuella betänkandet eller i S2022/00193.

Något hinder mot retroaktiv tillämpning finns inte, eftersom de nya reglerna kan anses vara till fördel för enskilda. Det är istället utifrån olika lämplighetsöverväganden som utredningen landar i att retroaktiv tillämpning inte ska föreslås. Bland annat anges att retroaktiv tillämpning skulle medföra betydande administrativa problem för Försäkringskassan eftersom de skulle behöva göra nya prövningar av skador som inträffat under flera år före ikraftträdandet, samt att res judicata kan aktualiseras för tidsperioder som redan prövats enligt det äldre regelverket. Det anges också att det kan framstå som godtyckligt om regelverket görs beroende av tidpunkten för ansökan istället för dagen för skadans uppkomst. Här hänvisas bland annat till förutsebarhet-och rättviseperspektiv.

Under normala förhållanden hade SCF instämt i delar av betänkandets resonemang. Det har dock – i två utredningar – konstaterats att pandemin klarlagt att det finns starka skäl att möjliggöra ersättning för skada orsakad av smitta, oavsett yrkesgrupp. Det har också konstaterats att det finns en omotiverad orättvisa inbyggd i att andra kontaktyrken än de inom hälso- och sjukvård står utan möjlighet till arbetsskadeersättning – trots att de lika lite har kunnat skydda sig mot smitta på sina arbetsplatser under pandemin. Det uttryckliga syftet i 2022-års utredning var därför att ta bort begränsningen utifrån yrkesgrupp och låta regelverket gälla även retroaktivt, i syfte att personer som ådragit sig arbetsskada på grund av smitta under pandemin – som måste beskrivas som en extraordinär samhällshändelse – inte skulle hamna mellan stolarna på grund av bristande regelverk. Vi menar att det är angeläget att läka bristerna i hanteringen av den lagtekniska lösningen i 2022-års förslag, som påtalades av flera remissinstanser och hade varit relativt enkelt åtgärdade inom ramen för den processen. I annat fall uppstår en annan omotiverad orättvisa. Sakliga skäl till varför personer som utvecklat postcovid före april 2022 och efter juli 2024 ska ges möjlighet till ersättning medan personer som utvecklat nämnd arbetsskada däremellan inte ska få möjlighet till ersättning saknas. SCF menar att det rättviseperspektivet är minst lika angeläget att beakta som det beträffande ansökningsdag som förs fram i betänkandet.

Beträffande effekterna för Försäkringskassans handläggning kan framföras att myndigheter ofta tillämpar olika regelverk parallellt. SCF ser inte heller det faktum att det kan vara svårare för enskilda att bevisa händelser längre tillbaka i tiden som ett skäl för att de materiella reglerna ska omöjliggöra ersättning mellan april 2022 och juli 2024. Det kan hanteras enligt bevisreglerna på sedvanligt sätt. Enligt 42 kap. 6 § SFB är den period för vilken ersättning kan betalas ut dessutom begränsad till sex år tillbaka från ansökningstidpunkten.

Vidare kan påtalas att risken för res judicata torde vara relativt liten. Det torde inte röra sig om någon betydande andel ansökningar, eftersom andra yrkesgrupper än hälso- och sjukvården inte har omfattats av regelverket sedan april 2022 och därför inte torde ha ansökt om ersättning i nämnvärd omfattning [5]. Att viss godtycklighet kan uppstå för de som ändå har ansökt väger lättare än den godtycklighet som uppstår av att möjlighet till ersättning föreligger före april 2022 och efter juli 2024, men inte däremellan.

Styrelsen
Svenska Covidföreningen
12 december 2023

 

Källförteckning

[1] Jfr Förvaltningsrätten i Karlstads avgörande den 14 september 2023 i mål nr 1415–23.

[2] Jfr Förvaltningsrätten i Karlstads avgörande den 1 februari 2023 i mål nr 5442–21, Förvaltningsrätten i Linköpings avgörande den 5 juni 2023 i mål nr 1505–23 och Förvaltningsrätten i Stockholms avgörande den 30 december 2022 i mål nr 34393–21.

[3] Ett utökat arbetsskadeskydd vid smitta av samhällsfarlig sjukdom (S2022/00193).

[4] SCF, remissvar på Ett utökat arbetsskadeskydd vid smitta av samhällsfarlig sjukdom (S2022/00193), https://covidforeningen.se/wp-content/uploads/2022-02-09-scf-remissvar-arbetsskadeskydd-vid-smitta.pdf

[5] Detsamma kan göras gällande i förhållande till förslaget att avskaffa undantaget vid psykisk ohälsa. Inte heller personer som drabbats av arbetsskada i form av psykisk ohälsa har omfattats av tidigare regelverk och torde därför inte ha ansökt om arbetsskadeersättning i nämnvärd omfattning.